Arzneimittelproduktion im Lichte der Lieferengpässe

Im Gesundheitssystem ist das Wissen darüber, welche Herausforderungen mit der Herstellung von Arzneimitteln verbunden sind, häufig begrenzt. Die Arzneimittelproduktion ist ein komplexer Vorgang mit vielen einzelnen Schritten. Die Wirkstoffherstellung ist dabei nur der erste Schritt einer langen und oft globalisierten Fertigungskette. Dabei kann die Produktion durch ein Unternehmen selbst oder im Zuge von Lohnherstellung für sich selbst und/oder andere Unternehmen erfolgen. Wirkstoffe und Hilfsstoffe bilden die wichtigen Ausgangsstoffe für die Herstellung eines Arzneimittels. Gibt es nur wenige Bezugsquellen hierfür, ist der Produktionsprozess sehr häufig anfällig für Störungen durch Lieferschwierigkeiten. Der Produktionsprozess selbst ist in verschiedene Teilschritte untergliedert:

• Ausgangspunkt sind Hilfsstoffe und Wirkstoff(e), die in eine gebrauchsfertige Form mit den gewünschten Eigenschaften zu bringen sind.
   
• Anschließend wird unverpackte sogenannte „Bulkware“ bspw. in Form von Tabletten, Flüssigkeiten oder Salben gefertigt, die dann in eine Primärverpackung (z. B. Blister, Flasche oder Tube) verbracht werden.
   
• Danach folgt die Endverpackung (Faltschachtel) und Qualitätsprüfung des fertigen Produktes.
   
• Abschließend ist eine Endfreigabe vor dem Vertrieb notwendig.

Neben der durch den Wirkstoff vermittelten Wirkung sind pharmazeutische Eigenschaften wie z. B. der Weg der Verabreichung (u. a. oral, kutan, parenteral), der Ort der Freisetzung oder die Geschwindigkeit der Freisetzung für die Wirksamkeit und Verträglichkeit entscheidend. Der gesamte Herstellungsprozess in allen seinen Teilschritten unterliegt höchsten Anforderungen an die Sicherstellung der Qualität und Dokumentation und wird behördlich überwacht.

Dies bedeutet eine aufwändige Analytik, die sowohl bei der Eingangskontrolle der Ausgangsmaterialien als auch beim Produkt erfolgen muss. Insbesondere im Bereich der sterilen Herstellung müssen zudem hohe Hygieneanforderungen beachtet werden. Die o. g. Teilschritte können dabei ganz oder teilweise in verschiedenen Ländern und entweder in eigenen Betrieben oder über Lohnherstellung auf allen Kontinenten erfolgen, was zu komplexen Lieferketten führt.

Insbesondere aufgrund des Kostendrucks, vor allem im  Bereich der generischen Arzneimittel, werden immer mehr Teilschritte der Produktion nicht mehr in Deutschland bzw. Europa durchgeführt. Dabei ist festzustellen, dass insbesondere die Produktion der Wirkstoffe vor allem in Asien stattfindet.

Die Förderung deutscher und/oder europäischer Produktion (gesamte Produktion an einem Standort bzw. in sehr starker räumlicher Nähe) hat viele Vorteile, denn so

• können Prozesse schneller und lückenlos kontrolliert bzw. dokumentiert werden,
   
• ist ein flexibles Agieren bei Bedarfsschwankungen möglich und reduziert so die Abhängigkeit von ausländischen Lohnherstellern und deren Verfügbarkeiten und Vorgaben,
   
• entstehen keine längeren Transportwege und Lieferzeiten, so dass die Arzneimittel schneller zur Verfügung stehen,
   
• wird der Schutz des eigenen Know-hows sichergestellt, was bei komplexeren Darreichungsformen eine wichtige Rolle spielt,
   
• wird die Abhängigkeit von politischen Unwägbarkeiten oder höherem Eigenbedarf durch aktuelles Krankheitsgeschehen (Epidemien), z. B. in Asien, gesenkt,
   
• besteht keine Abhängigkeit von asiatischer Preispolitik. Die Gewährleistung hoher Qualitätsstandards führt auch in Asien zu teilweise wenigen Anbietern, die dann die Preise vorgeben. Dies vor dem Hintergrund, dass ein Zulassungsinhaber nicht einfach einen gemeldeten Hersteller wechseln kann, weil dies nicht nur ein sehr teurer Vorgang ist, sondern es auch sehr komplex ist, einen Alternativlieferanten aufzubauen bzw. im Zulassungsverfahren einzuschließen. Hier spielen die geforderten Nachweise z.B. beim Änderungsmanagement eine Rolle,
   
• wird die Abhängigkeit von Auswirkungen möglicher Handelsstreitigkeiten z. B. mit asiatischen Ländern gesenkt,
   
• werden die hohen Produktionsstandards in Europa und Deutschland über die Gewährleistung der Produktqualität hinaus auch hinsichtlich Arbeitsschutz, Entlohnung und Umweltschutz eingehalten.

Mit einer Produktion in Deutschland bzw. Europa lässt sich die Wahrscheinlichkeit einer zuverlässigen, verbesserten, kontinuierlichen Versorgung der Bevölkerung mit Arzneimitteln erhöhen. Aufgrund der engmaschigen behördlichen Überwachung „vor Ort“ sind die Prozesse viel besser kontrollierbar. Damit kann ein Beitrag zur Gewährleistung der öffentlichen Gesundheit geleistet werden und der im Rahmen der Daseinsvorsorge vorhandene Anspruch der Menschen auf eine Versorgung mit lebenswichtigen Arzneimitteln besser durchgesetzt werden.

Vor allem aber würde ein erhöhter Produktionsanteil in Europa dazu führen, dass wieder mehr Anbieter auf dem Markt verfügbar sind. Wenn ein Anbieter aufgrund technischer Schwierigkeiten dann nicht liefern kann, sind andere Unternehmen vorhanden, die einspringen können. Dies ist bei der aktuell gegebenen Marktkonzentration insbesondere bei der Herstellung vieler Wirkstoffe auf wenige Anbieter v. a. in Asien immer seltener der Fall.

Um mit einer Produktion in Deutschland bzw. Europa die Versorgungssicherheit mit Arzneimitteln zu erhöhen, bedarf es u. a. auch der Modifikation der bestehenden Ausschreibungsregelungen für Rabattverträge und einer konkreten Verankerung von Vorgaben im SGB V.

• Zum einen kann ein Punktesystem für die Teilschritte der Produktion zugrunde gelegt werden, um die essentiellen bzw. einzelnen Schritte in der Produktion in Deutschland bzw. Europa entsprechend zu honorieren.
   
• Darüber hinaus sollten Wirkstoffe/Arzneimittel, die in den letzten zwei Jahren mehrfach ein Versorgungsdefizit aufgewiesen haben, für die Dauer von zwei bis drei Jahren nicht mehr ausgeschrieben werden. Damit stünden diese vollständig zur Versorgung der Bevölkerung zur Verfügung und es würden Anreize geschaffen, die Versorgung in Deutschland zu verbessern.
   
• Bei der Zuschlagserteilung müssen die Krankenkassen verpflichtet werden, in einem echten Mehrbietermodell (Vorteile des Mehrbietermodells siehe BPI-Positionspapier) mindestens einen Bieter mit deutscher bzw. EU-Produktion bei insgesamt drei Zuschlägen zu berücksichtigen, wobei Ein-Partner-Zuschläge grundsätzlich untersagt sind.

Grundsätzlich sollte die noch in Deutschland/Europa bestehende Wirkstoffherstellung vor weiterer Abwanderung gesichert werden. Die Fertigproduktherstellung ist ohne größere Probleme wieder verstärkt realisierbar in Europa, die grundlegenden Strukturen sind vorhanden, politisch könnte man das durch verstärkte Förderungen unterstützen. Bei der Wirkstoff-Herstellung hat Deutschland/Europa durch deren Abwanderung in andere Teile der Welt sehr viel verloren.

Dadurch ist das „Zurückholen“ der Wirkstoffproduktion nur bedingt realisierbar, zumal dann große Investitionen notwendig würden. Auch dies müsste ggf. entsprechend gefördert werden (z. B. wie in Irland durch die Irish Development Agency) und ist eine längerfristige Aufgabe. Schlussendlich sind im Vergleich zu Asien in Deutschland/Europa höhere Herstellungskosten und ein höherer regulatorischer Aufwand vorhanden, so dass man im Bereich der Gesetzlichen Krankenversicherung auch bereit sein muss, für die Lieferfähigkeit und Patientenversorgung entsprechende Mehrkosten in Kauf zu nehmen.

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